深度研究丨一线城市已步入城市更新深度发展期
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丁祖昱评楼市
克而瑞城市更新
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2022-08-14 20:41
随着一次城市化渐入尾声，中国的城镇化率已然迈过60%门槛。从国际经验来看，城镇化率在60%-70%区间，城市的开发建设逻辑将会出现明显分界。
例如美国在城镇化率达到70%以后，开始在全国范围内开展了以清理贫民窟为主的大规模拆迁运动；法国城镇化率达到60%以后，城市建设重点转向促进城市更新和对历史传统元素的复兴，重点强调历史建筑的保护。
北上广深作为我国经济和政治发展的中心，城镇化率已超80%，按照经验推断，这些城市已经步入了城市更新的深度发展期，契合城市发展特色的更新路径正在加速构建。
7月24日，伴随黄浦区建国东路68街坊、67街坊（东块）最后一个成片旧改地块二轮签约，上海全面完成成片二级旧里以下房屋的征收工作。
统计局数据显示，截至2020年，上海城市更新累计征收面积已超10000万㎡，释放建面预计达到15000万㎡。从数据趋势中能明显看到，征收总量自2018年之后呈大幅下降趋势，2013年以后征收总量开始持续低于200万平方米，追求精致、高效的城市更新下半场其实早就已经到来。
这些被释放的稀有空间，普遍位于上海中心城区的黄金地段。我们以统计局公布的2020年征收数据为例，黄浦、杨浦、虹口、静安等中心四区的征收面积分别占总量的36%、22%、18%、9%，合计超过80%。
如何用好这些地块，最大化地块综合价值（包含文化价值、商业价值、公共效益等），关乎各区未来二十年以上的发展态势，各区政府势必对这些仅存的增量空间寄予厚望。最优的投资标的，伴随着最严苛的进驻门槛和最激烈的市场竞争，正向头部开发企业们走来。
以黄浦区最新出让的两幅重磅历史风貌地块为例，金陵东路地块首次加入“三道红线”遴选条件，明显加强了对企业投入资金、沉淀资金、回笼资金的能力考量；福佑地块则显著提高了对企业的落税能力的考量，要求签订协议，保证综合验收和验收通过后五年内，对本区综合税收贡献累计不少于264亿元的巨额税收。
与此同时，两地块同时对于企业运营能力提出极高要求，运营能力也成为了仅次于报价外占比最高的评分项。
8月1日，深圳市规划和自然资源局关于印发《深圳市2022年度城市更新和土地整备计划》的通知。
拆除重建类更新项目方面，2022年拆除重建类城市更新单元计划指标从2021年的560公顷调整为595公顷，上浮6.25%，但总体论调出现转变。其中2021年的560公顷为“建议值”，2022年的595公顷为“上限值”，管控意味增强。
这与克而瑞日常监测及调研情况相一致，在住建部提出城市更新禁止大拆大建后，深圳市拆除重建类城市更新项目整体进度都明显放缓。
此外，《计划》还针对城市更新单元计划建立流量管控机制，将2022年度新增城市更新单元计划规模与2021年城市更新和土地整备各项完成任务进行关联，进一步增强政府对于新增更新单元计划规模的管控。
值得注意的是，重点更新单元不在上述流量管控范围内，大片区的城市更新项目窗口尚存。
利益统筹类项目方面，2021年深圳市共计划完成土地整备任务1011公顷，实际完成土地整备任务1880.05公顷，目标完成率达到186%，显著高于计划值，表明此种方式成为政府主推项。
2022年计划全市通过城市更新和土地整备实现用地保障规模1000公顷，其中通过土地整备完成不少于900公顷，占比达到90%，利益统筹成为释放存量用地空间的主要方式。
由于深圳土地制度的变迁，统征统转后大规模的城中村违建，遗留下一系列土地问题，导致原先关外地区的土地难以确权，无法达到城市更新类项目启动要求，转而通过利益统筹的方式进行存量土地开发是情理之中。
需要注意的是，运用利益统筹方式进行的土地整备，由政府主导，且留用土地规模原则上不得超过项目规划建设用地面积的55%。
此外留存比例还有一部分需要进行原住民安置、配套设施等建设，实际可供企业开发的部分不足40%。
以8月9日深圳特发集团获取的公明街道李松蓢社区土地整备利益统筹项目为例，项目实施范围面积共计36.1公顷，留用土地面积共计13.6公顷，留用地比例约37.7%。
在2021年之前，广州各区政府介入城市更新项目的程度不深，以民营房企为代表的市场主体都积极布局，广州也成为国内城市更新市场化程度最高的城市之一。
仅2021年上半年，广州就完成28条村的旧改招标，吸引了星河湾、奥园、富力、勤诚达等诸多品牌房企参与，投资金额超过2000亿元。
但在房地产整体下行趋势下，民营房企频频暴雷，迫于资金压力选择中途退出。2021年国央企“托底”的城市更新项目超过50%发生在广州，且国企接手的这些更新项目平均体量达到300万㎡左右，最高体量达500万㎡。
大体量的更新项目大批转手，最终只能由国央企“托底”，也给当地政府敲响警钟——更新项目需要政府背书。
此外，市场的逐利性使得企业只倾向于做部分资源丰富、改造价值高的旧村项目，且改造过程中肆意砍伐古树名木等做法频现，也因此受中央点名批评，10余名干部被问责。
而部分现状容积率高、受历史风貌保护等限制开发条件较多的区域却无人问津，这些区域往往处于中心城区、重要交通枢纽或重点功能区周边，在政府视角具有极高的改造必要性。
于是乎，高度市场化的城市更新拐点已至。矫正市场，政府介入，势在必行。
2021年8月，一份广州鼓励功能型国企参与城市更新改造项目的文件流出，中心七区暂停旧村改造合作企业招商工作，“市城投作为功能型国企主力担当，被重点鼓励参与中心七区城市更新工作，各区需与市城投成立合资城市更新公司（市城投需持股不少于51%）”，未明确合作主体的旧村改造项目，后续只能由城市更新公司负责前期工作。
从企业视角来看，政府主要介入土地的一级开发，功能型国企在完成前期工作后较大可能会退出后续开发环节（依然保留部分股权来管控后续开发质量）。因此受较大影响的是一二级联动开发模式，而对于擅长后期开发运营的企业来说，优势会被放大。
由于有政府背书，项目在报批报建、土地转性、容积率调整等方面均享有制度便利，企业能够通过资源导入优势、长效运营优势，向政府争取弹性空间。
广州的更新模式与上海的相似性正在增强。
一直以来，基于特殊的首都行政功能、全国首个减量发展的超大城市，叠加厚重的文化底色，北京的城市更新相对其他一线城市更为保守、慎重，呈现出强管控的特点。
细致分类，明确指标展现强规划引领。相比上海、深圳等地，北京对于城市更新的分类更加细致，在老旧小区、老旧厂房、存量商业的基础上，增加了保护性修缮、低效楼宇等类型，同时通过城市体检层层筛选，将各项任务均细化到实际项目层面，最终确定规划目标。
以街区更新的具体筛选过程为例，北京在全市1371个街区管控范围内，通过叠加街区实施率、更新点位密集度等筛选条件，最终划定178个“城市更新重点街区”，继而通过区域统筹、整体把握，实现连片成林、和谐统一的城市风貌。
强化分圈层引导，明确更新方向。北京市集中建设区内共有可更新建筑约2.45亿平方米。依托《总体规划》确定的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，北京市在《城市更新专项规划》中，分圈层差异化明确更新方向，将首都功能核心区和城市副中心作为更新重点，强调历史文化保护与城市修补。
北京的城市地位决定其城市更新的进程会受到更强大的政策管控。即使相较于其余一线城市而言，北京的城市更新进程稍显滞后，但配套政策制定早已提上日程。
根据相关规划要求，在2022年前北京就要完成综合类、规划类、建设管理类、资金类四类共22项政策，通过快速出台横纵密织的政策网络，实现自上而下推动城市更新有序进行。
如果把城市视为一个有机体，城市更新就是机体自我生长、自我调节的过程，贯穿在生长的全生命周期。步入城镇化进程末段的一线城市，正经历着最复杂、最精彩的成长过程，他们对于城市更新的探索，也将愈发深入。
参考文献：
1、《城市化拐点》
2、《深圳城中村的形成》
3、《干货丨解析“城市更新+土地整备”模式》
4、《利益统筹赶超城市更新，或将成为存量土地开发主流模式》
5、《广州城更大变天?广州鼓励功能性国企参与城市更新》
6、《京住建委解读城市更新条例：政策支持 破解堵点》
来源：丁祖昱评楼市
作者：克而瑞城市更新
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