城市更新作为近年来政策热点和城市发展的主要命题之一，对于当下及未来城市的规划建设和精细化管理意义重大，是城市焕发新活力，再现城市精气神，重塑城市品牌形象的重要途径。在此系列内容中，我们将以12月13日召开的第七届西安城市复兴论坛中的干货内容为出发点，从不同的角度剖析城市更新的办法与意义。

       近年来，国内、外一些城市在城市更新方面做了很多尝试，并积累了不少成功案例。在本期内容中，将以RSP新加坡雅思柏设计事务所执行董事陈红女士的主旨演讲《借鉴新加坡经验通过政策创新促进健康城市更新》为基础，通过新加坡的城市更新实践，分析其先进策略与经验，以期在西安未来城市更新工作的开展提供参考与借鉴。

 12月13日，陈红于第七届西安城市复兴论坛接受媒体对话

       新加坡国土面积718.3平方公里，人口547万，建成区468平方公里，是典型的城市型国家。空间与资源极其匮乏，面积狭小、移民众多，曾是英属殖民地。在1965年成立后至1986年前，新加坡处于城市发展早期，面临着严峻的住房问题，其经济与住房压力远大于保护更新紧迫性，中心区追求土地价值，大拆大建为主，按照殖民地的规划，根据人的种族划分区域，也因此形成了城市不同区域的特点。

       1980年末期，填海造地与住房压力缓解，城市特色丧失导致旅游业明显下滑，保护更新的经济效益被重视。90年代初，新加坡人均GDP达到1万美元左右，历史保护更新与城市特色建设同步启动，提高了宜居国际化水平、创新人才吸引力与城市创新竞争力，从初期的激进的增量发展的阶段转化为相对成熟的、稳重的、谨慎的发展阶段。

       在空间与资源极其困乏的前提下，新加坡通过战略性系统性空间规划与积极务实的政策创新，有效处理好经济发展、保护更新、生活宜居、城市特色及社会和谐等问题。尤其是在城市更新层面发挥好公共政策对建成区发展的精细化管理优势，以人本为中心，坚持个性、创新与融合三大原则，在制度规范、系统规划、公私合作、新旧结合、激励政策与公共参与等六大方面多管齐下，引导全社会参与，促进城市更新的可持续性和多样性发展，使政府与民间共同分享更新发展带来的经济与社会价值，也极大地增强了城市特色魅力、市民的文化自信与归属感；带动了创新产业的蓬勃发展，成为国际创新城市的佼佼者。

       #01更新政策

       建国至今，新加坡始终将城市更新及其制度的系统化建设作为实现与平衡国家各项战略目标的基本国策。城市更新制度体系总体以经济目标为基础，同时兼顾社会、文化、环境等多维目标的发展需求，且与国家治理的政治目标相互促进，并为更新行动提供前提和保障。

       新加坡政府于1960年成立了建屋发展局（HDB），政府成为最主要的公房开发者。HDB的第一项任务就是中心区的一系列更新和安置计划。1960年，总理办公署设立了规划局（PD）来统管全岛的规划事务，使拆迁安置工作更加有效。1964年建屋发展局下面专门成立了城市更新部门（URD），负责重建项目的土地征收。1974年成立国家发展部-URA城市重建局，透过进行、鼓励、推广及促进城市更新，应对市区老化问题，并改善旧区居民生活环境。这些机构可以有效地执行政府政策，是公共住房计划的主要实施者，也成为后来新加坡城市更新的基础。

       在此基础上，在规划法、遗产保护法、城市重建局法上面强调保护的重要性，通过规划、行政、政策、法规及其对应的前提、主体、保障、核心角色和相互间的联系与支持，最终整合形成了一套统一协调、稳定高效的城市更新制度体系。

 新加坡城市更新制度体系历史变迁

       #02系统规划

       在新加坡的系统规划过程中，由城市重建局牵头，既负责历史的保护，又负责城市规划建设，同时负责保护与发展。一方面完善制度规范，一方面做好公共领域精细规划。10年定期修订远期概念规划（40-50年），5年定期更新近中期总体规划（10-15年），适应经济发展与生活品质需求。

  新加坡概念规划演变

       进入高收入国家水平和后工业化时代后，新加坡产业转型升级需求迫切，空间中社会经济矛盾更为凸显，城市更新侧重于整体环境与城市品质提升阶段，兼顾城市建设与历史文化保护。产业布局结构明确发展廊道与重心，多层级中心体系明确城市商业与配套分布，全覆盖轨道交通线网满足绿色低碳生活，绿道系统网络联系公共空间提高宜居水平，城市设计导则深化步行联系与功能互动，公共领域系统性建设与完善，为私有地块发展提供基础平台，保障城市更新与发展的持久活力。

       与此同时，政府在历史遗产的活化方面发挥日益重要的作用，遗产保护更新与城市发展紧密交织，历史建筑与历史街区的更新，不仅强化城市特色与文脉，更关乎城市活力与经济发展，平衡社会与经济需求，实现更包容性的更新。

       土地使用规划方面，赋予历史建筑与街区城市功能与角色，配合其他开发地块共同发挥城市服务与经济作用，享受轨道交通与公共空间、步行系统设施，高度可达性符合市场与人本需求。

       公共空间规划由多级城市公共绿地、广场、滨水步道、街区步道和地块内开放空间构成的公共空间系统，联系地铁站、历史建筑、街区和重要节点，提高了历史街区的可达性和曝光率，增加了城市文化脉络的系统性层次性，有效促进城市更新地区的活力塑造。

       城市设计导则结合街区规划定位和肌理特征，明确地块内需要提供的附属公共空间，如骑楼、地下、地面和空中步行系统联系，穿越街区步道、公共界面控制及步行系统沿线功能定位，无缝联系城市更新地块与其他地块，有利于功能互补、联动开发、总量平衡，反应土地价值与遗产资源的文化价值，发挥市场的调节机制，促进城市活力。

       #03公私合作

       政府与企业、个人密切合作（PPP）是遗产保护与更发发展的主要方式。政府在早期开展示范项目，从修复技艺、材料、效果、品质及市场价值方面引导民间积极参与保护更新，改善城市面貌。

       将规划、城市设计、遗产保护要求，纳入土地出让条件，是新加坡规划实施的主要方式，也是政府与市场合作的重要渠道，将历史建筑与周边可开发用地组合，通过功能融合、设计创新，开发权转移等方式，平衡社会公共利益与企业发展需求，驱动保护与发展的内生力、可持续性。

       在乌节路弹性引导策略中，为鼓励私人业主对现有物业进行重建，国家发展部和市区重建局成立乌节路发展委员会(ORDEC)，下设经济发展局、陆路交通局、旅游局等成员单位，搭建业主与规划管理机构沟通联系的平台。对于乌节路的重建项目和大型改建项目，其业主可以向乌节路发展委员会提出申请，要求委员会评估现有的规划参数可否调整、可否给予容积率奖励等政策，乌节路发展委员会可对容积率、土地用途、建筑高度提出调整建议，由此形成了完善的公众意见反馈、处理程序与机制。

       #04 新旧结合

       新旧结合的城市创新，为新加坡创造出独特的城市内涵。其中，关键的考虑因素是：强调现存建筑的历史重要性；释放更多的土地用于发展。历史文化价值和经济价值的博弈使政府面临保护与开发的抉择。

       最终，在对建筑细致评估和商业潜力分析的基础上，城市重建局决定采取新的发展和选择性保护的结合的发展策略，通过一种双赢的方式达成一种巧妙的平衡。这个策略实现了土地的优化使用，创造了新的商业发展；更重要的是保留了地区的特色，也为商业项目赋予了特征性。

      新+旧，高+低，坚持保护原则，灵活应对社会需求，创新理念、不同程度的多样化措施将保护建筑与新开发项目功能混合，商业、办公、酒店、居住、娱乐、文化等活动满足人本需求与市场规律。通过功能、空间、用地上的优化组合，促进文化与市场融合，适应性再利用。新开发+老建筑，高层发展+低层更新，实现保护核心价值，可持续城市更新，传统与时尚碰撞，引领多元创意文化潮流。

       #05公共参与

       在城市更新的全过程中，新加坡政府十分尊重居民的意愿和权利。政府倡议，以街区为单位组织商会或联盟，商户、业主、居民利益相关者为会员，独立运作、主导街区改善计划。政府管理部门派代表参与、监督指导，赋权业主，组织营销、接待与公共活动，提升会员街区归属感、主人翁感，改善该街区环境、吸引力，提升商业活力。安保、交通、物业维护等与政府公共服务互补，建立政府与民间的有效沟通协调机制，是国际城市常用的场所运营模式。

       商户和社区居民负责改善他们的地区，并受益于增加客流量、成本节约，经费也更稳定并确保公平付出和受益，试点BID 项目会按会员缴费，从政府收到匹配的种子资金，资助改善街区措施的建议。

       #06激励政策

       在遗产保护与更新项目中，政府不直接投资或提供税收减免，通过规划与经济的激励政策，鼓励企业、社团与个人参与。如免除保护更新建筑的附加发展费、免除文物保护相关部分税收、如非盈利性文物建筑的房产税、用于文物保护的捐赠等，免除保护更新项目车位不足的补偿费、奖励达标的保护更新项目额外建筑面积GFA，或根据保护区划弹性应用保护标准，文物保护局负责文物相关费用，文物保护局也管理其他相关组织的捐赠等。

       相较于城市型国家新加坡，西安建城史已超过三千年，在历史上经历过多次城市更新，留下了丰厚的文化遗存和不可多得的历史资源。1949年建国至今，西安城市更新经历了起步期、摸索期、提速期、升级期、试点期等阶段，目前，城市更新已经成为引领西安城市转型发展的重要工作，正式走上前台。

       作为城市更新的顶层设计者，在城市更新的过程中，更需要管理机构健全、职能界定清晰、部门间运转协调的政府管理部门予以引导。在住建、发改、资源规划、文物等相关职能部门发挥好各自职责的基础上，2021年11月，西安发布《西安市城市更新办法》，提出了市政府成立城市更新工作领导小组，小组设立办公室，指导区县人民政府、开发区管委会城市更新部门开展相关工作，负责审议全市城市更新重大政策措施和城市更新专项规划，审定城市更新年度实施计划，统筹协调城市更新中的重大问题。市城市更新工作领导小组办公室设在市城中村（棚户区）改造事务中心，负责市城市更新工作领导小组日常工作。

       在2021年12月13日举办的第七届西安城市复兴论坛中，西安市城中村（棚户区）改造事务中心城中村事务处处长谭磊在现场发表致辞，代表西安市城市城中村（棚户区）改造事务中心对会议的召开表示热烈祝贺。谭磊表示，探索城市更新统筹谋划机制、探索城市更新可持续模式、探索建立城市更新配套制度政策，对于西安来说既是一个重要机遇，也是国家赋予这座城市的一项重要任务。近年来，以新城区老钢厂、碑林区老菜场、曲江大华1935 、西影厂等更新项目为代表，西安市对城市更新做出了有益的探索和尝试，感谢城市复兴论坛组织者和参与者对西安市城市更新的探索和推动所做出的卓有成效的努力。

       结合自身资源禀赋和经济发展状况，西安构建起一套与一线城市接轨、具有自身独特价值的城市更新模式，陆续出台一系列公开化、人性化、科学合理化的政策，推动着西安城市结构迈向不断优化、功能完善和品质优化。

       根据《西安市城市更新办法》，西安将城市更新确立为“政府主导、科学规划、多方参与、量力而行、成果共享、防范风险”的原则下实施。更新方式方面，调整为“留改拆”并举、保留利用提升为主的方式。对用地效率低、人居环境差、管理服务机制不健全等区域，采取局部修缮加固、功能转换、质量提升、建筑节能改造、环境综合整治、完善基础设施配套和公共服务设施等方式进行整治提升；对存在重大安全隐患，现有土地用途、产业结构、建筑物使用功能明显不符合经济社会发展要求，严重影响城市规划实施的区域，可以依法按照新的规划和用地条件进行建设。

2021年11月，省住建厅赴西安市调研城市更新工作，实地查看西安市碑林区老菜场市井文化创意街区

       在多年来的实践过程中，西安城市更新成功实现从零星试点到多点开花，打造出不少具有代表性的城市更新作品。其中，采用“微更新，轻改造”方式，让市井烟火气与艺术精神气合二为一，将曾经的老厂房、菜市场改造为城市潮流打卡地标的老菜场市井文化创意街区，发挥文化产业优势，让西安中心区域升级焕新的易俗社文化街区，以及目前全国最大的城市林带及地下空间利用工程之一的幸福林带三个城市更新项目，成为西安市上报国家住建部的三个更新示范项目，成为我国当下城市更新工作中新的典范。

       新加坡与西安，同样是人口密集、城镇密集和经济密集的地区，基于新加坡经验，除过政府实施、政策匹配、房企参与等方法外，西安在城市更新制度体系的构建过程中，须深刻根植于自身的体制制度，综合考察经济等发展水平，制定更为长远和广泛的更新推进举措，并注重划分阶段和突出重点。

       #01 系统规划+创新政策，活化城市资源

        西安的城市形成与发展演变路径赋予城市空间厚重的历史层次，并融合在今天与未来的发展肌理中。如今，大西安发展同时面临双重压力，外向增量发展、内向存量优化。因此，未来的城市更新方式应更加适应产业转型与社会需求，加强历史与未来的对话，更新活化城市生态、人文资源，提供灵感启迪。

       以历史的眼光，在高度建成区更新活化资源，不仅需要规划的系统性、设计的专业性，更需要政策的精细化与创新性。可系统解读历史脉络与未来发展格局，重构城市远期发展战略、定位、规模、结构，建立包含规划、行政、政策和法规在内的城市更新制度体系框架，分别明确上述制度在体系中的前提、主体、保障及核心作用，以适应未来产业发展趋势、格局、人群特征与需求。

       #02  以人为本+过程公开，鼓励公众参与

       城市更新的服务主体为人民，在城市更新过程中，应以合法、科学、合理、充分尊重居民意见为前提，借鉴新加坡公众参与的方法，吸纳人民智慧，顺应人民的意愿，充分发挥民智。在政府主导下开展和实施更新工作，在符合条件的前提下，经相关部门许可，鼓励居民参与到更新工作过程中去，强化居民的主人翁意识，激发居民参与住区治理等相关工作的热情，构建自上而下与自下而上相结合的更新模式。

       #03 相互联系+多点串联，建立更新网络

       在优质城市更新项目多点开花的基础上，更应加强各项目相互之间的联系，强化公共空间与步行系统对城市更新节点的串联，从点到面，将特色街区融入城市产业发展网络，形成庞大的城市更新体系，带动创新产业生态成长。