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【上海五大新城战略的内涵和作用】

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▎首提“独立”，定位独立综合性节点城市

对于新城的定位，《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》就提出“将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市”，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》也提到“突出新城的综合性节点城市功能”，可见，“综合性”、“节点城市”都是延续之前的提法，而“独立”是“十四五”规划首次提出。

新城的综合性主要是指居住、工作、配套和出行等方面的基本功能是否齐全，是入门级的齐全而非高要求的齐全。一般来说，过去的郊区大居有居住无就业，工业园区有工作无生活，都是属于非综合性的表现。

新城的独立性是指五个新城就是五个独立的城市，是与中心城区并驾齐驱的城市，不再依附于主城区的发展，其具有一定规模（包括经济规模、人口规模），功能相对完善。独立不仅是居住和就业上的，更主要是基础教育和基础医疗上的，如果郊区城市的人口碰到重要病患不用到中心城市去就医了，买时尚用品不用到市中心的购物中心去了，在郊区上中学考得上重点大学了，就可以认为郊区城市是独立了。

节点是相对网络而言的，节点城市根植于城市网络体系。从节点层级看，五大新城定位于上海大都市圈城市网络体系中的次区域节点城市。上海大都市圈城市网络中的综合性节点城市主要有3个层级，第一层级是全球性节点城市，即上海中心城区；第二层级是区域性节点城市，主要是苏州、宁波、南通等中心城市；第三层级是次区域性节点城市，主要是昆山、太仓、常熟等城市。五大新城在总体上应属于第三层级的综合性节点城市，但在某些专业性城市功能上可打造成为区域性节点城市。从辐射通道看，五大新城分别对应上海5条对外通道和经济走廊，着力构筑各通道上的枢纽节点。经济走廊是节点城市发挥辐射带动作用的基础和依托，一般以交通通道为支撑。五大新城根据各自的地理位置，分别依托相应的交通通道，打造特定的经济走廊，形成各自的辐射范围。比如松江新城依托G60科创走廊，主要辐射杭州湾北岸的嘉兴、湖州地区等；南汇新城依托海港空港和跨海交通走廊，主要辐射舟山、宁波地区和连接全球市场。

▎吸引外来人口，中长期集聚百万人

《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出到2035年,5个新城各集聚100万左右常住人口，到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右。根据新城“十四五”规划建设行动方案，各新城规划到2025年的常住人口为55-95万人，新城近中期人口目标存在较大的差异。现状来看，新城现状人口均不足50万人，5个新城现状（2015年）常住人口总规模约228万人，距离2025年目标还有132万缺口。

数据来源：关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见、上海市城市总体规划（2017-2035年）、易居研究院

数据来源：各新城“十四五”规划建设行动方案、易居研究院

新城的人口来源主要有三类：第一类是本地区的农村人口向城市集中，第二类是主城人口向新城疏解，其中有一部分是在大居的动迁人口；第三类是从外地来上海打拼的新上海人群体。根据最新的七普数据，上海四大郊区（松江、青浦、奉贤、嘉定）常住人口总数占到全市人口的比重为24.8%，而五普、六普时这一比重分别为15.5%、22.7%，可见2000-2010年这十年是主城人口向新城疏解最重要的阶段，而这一时期上海重点推进郊区新城的建设，近十年新城疏解主城区人口的效果正在逐步减弱。

新城未来将着重吸引外来人口。根据国际经验，东京都市圈人口最为集中的地带是50km圈层范围内。1990年东京都人口密度远高于周边区域，空间分布呈现显著的“孤岛状”，伴随外围新城的建设、交通设施的改善以及产业的空间扩散，人口开始不断向周边区域集聚。从规模占比来看，1960年50km半径范围内人口规模为1578.8万，占东京都市圈总人口的88.4％，到2015年这一范围内的人口规模达到3333.5万，占比提升至92.3％。五大新城位于上海都市圈第一圈层范围内（约30km圈层），随着上海新城与长三角城市交通联系的加强，新城人才政策的放开以及公共服务配套设施的完善，新城的人才吸引力将大大增强，上海都市圈人口有望进一步集聚。

资料来源：东京都市圈人口变迁与产业重构特征研究

▎发展优势产业，集聚强化特色功能

新城要成为独立综合性节点城市，必须要在产业和功能上形成各自的特色，立足于服务发挥“四大功能”和建设“五个中心”大局。从目前的基础和条件看，在五大新城中，只有松江新城起步较早、发展较为成熟，有可能培育出多维度的专业性功能特色，形成综合性功能特色，其他4个新城可以依托各自优势，打造专业性功能特色。具体来看：

松江新城可以依托相对完备的产业体系（聚焦人工智能、集成电路、生物医药、智慧安防、新能源、新材料等“6+X”战略性新兴产业）、G60科技创新走廊和大学城资源，以科教和双创为动力，建成集产业、科技、文化、旅游于一体，具有综合性功能特色的节点城市。

嘉定新城汽车产业集聚程度很高，2019年汽车产业产值占全区规模以上工业产值比重达到71.3%，因此嘉定新城应强化沪宁发展轴上的枢纽节点作用，依托雄厚的汽车工业基础、丰富的智能应用场景和新经济优势，强化产业集聚和价值链延伸，建成以智能汽车和新经济为特色的节点城市，构筑科技创新高地。

南汇新城应充分利用临港新片区的政策优势，构建集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等“7+5+4”面向未来的创新产业体系，加快打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

青浦新城应承接支撑虹桥国际开放枢纽和长三角生态绿色一体化发展示范区重大功能，积极发展数字经济，形成创新研发、会展商贸、旅游休闲等具有竞争力的绿色产业体系。

奉贤新城的“东方美谷”已成为产业名片和城市名片，应依托“东方美谷”产业集群和浙江实力雄厚的民营经济，夯实对接浙江的门户地位，打响“东方美谷”品牌，打造国际美丽健康产业策源地。

▎完善交通网络，打造综合交通枢纽

广泛的交通联系和区域交通枢纽地位是构筑城市节点功能的重要保障。《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出新城形成支撑“30、45、60”出行目标的综合交通体系基本框架，即30分钟实现内部通勤及联系周边中心镇，45分钟到达近沪城市、中心城和相邻新城，60分钟衔接国际级枢纽。十四五新城将加快建设安亭枢纽、青浦新城枢纽、松江枢纽、奉贤新城枢纽，完善四团枢纽功能，实现新城内外交通的便捷高效换乘。

目前，五大新城对外联系主要以国道公路干线为主，连接长三角的对外交通特别是轨道交通较为薄弱，尚无一条城际快线，区域交通枢纽地位尚未形成。当前，周边的临沪城市，基本都有综合性交通枢纽，但五大新城中仅有松江新城设有高铁站，其他四城均无高铁或城际轨道站点。松江新城其日停靠车次和年旅客发送量约为60车次／日，193万人次／年，既低于同处于沪杭线上的嘉善县（68车次／日，292万人次／年），更远低于同等人口规模的昆山市（220车次／日，1185万人次／年）。同时，新城与新城之间交通联系薄弱，特别是缺乏将各新城串联起来的环状轨道交通线路，使得新城无法成为枢纽型交通节点。

2020年12月国家发改委等推出的《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》明确提出，要加快推进都市圈市域（郊）铁路建设。上海市城市轨道交通第三期建设规划（2018～2023年）显示，建设机场联络线、嘉闵线、崇明线3条市域铁路，目前机场联络线已开工建设，嘉闵线预计6月开工，届时将形成“一纵一横”的市域（郊）铁路骨架，将新城纳入到交通网络中来。

▎升级公共服务，实现生态宜居新城

高品质的公共服务供给是新城宜居宜业的有力保障，也是新城成为独立节点城市的必要条件。新城将规划一批服务新城、辐射区域、特色明显的教育、医疗、文化、体育等高能级设施和优质资源，形成保障有力的多样化住房供应体系，基本实现普惠性公共服务优质均衡布局，15分钟社区生活圈功能更加完备。医疗方面，新城至少设置1家三级甲等综合医院、1家区域性医疗中心和1家中医医疗机构；教育方面，市示范性学区集团数至少大于一家；住房方面，新城要完善多元化的住房供应体系，加快商品住房建设和供应，增加保障性租赁住房供应量和比重。以南汇新城为例，“十四五”时期，南汇新城新增规划住房建筑总量约1600万平方米，新增各类住房约20万套，较“十三五”增加约220%。嘉定新城规划到2025年，新增住房供应350万平方米，3.5万套左右。未来新城的人居环境质量也将不断优化，形成优于中心城的蓝绿交织、开放贯通的“大生态”格局，确立绿色低碳、数字智慧、安全韧性的空间治理新模式，新城精细化管理水平和现代化治理能力也将全面提升。

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▎更好服务长三角一体化的重要举措

把五大新城打造成为独立综合性节点城市是上海更好服务长三角一体化发展战略的重要举措。长三角在国家新发展格局中具有特殊地位，承担着突出重围和引领增长的战略使命。五大新城地处上海市域，连接上海周边城市，是上海辐射带动长三角城市群的重要支撑点。城市的经济和人口规模是决定其辐射力和影响力的重要基础，目前，五大新城无论是经济规模还是人口规模，与周边城市相比落差明显。从经济规模看，2019年青浦新城完成GDP约413亿元，仅为太仓的31%、昆山的10%；松江2019年全区GDP也仅为昆山的39%。从人口规模看，目前新城人口规模均低于50万人（青浦新城45万人、嘉定新城48.6万人、南汇新城30.7万人），远低于周边城市人口规模（太仓72万人、昆山167万人）。因此，综合实力不够，难以形成“生产力”，难以辐射长三角城市群。上海引领长三角一体化高质量发展，要求新城发展不再作为中心城区的依附，而应具有独立性，成为能独立与上海周边城市进行流量交互、协同发展的战略新空间。

▎化解上海人口和产业分布不平衡

把五大新城打造成为独立综合性节点城市是化解上海人口和产业分布不平衡、拓展上海发展空间、培育新增长极的战略需要。产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。上海核心圈层（内环内）人口密度在每平方公里2.99万人，而东京仅有1.18万人；中心圈层（外环内）人口密度与东京相近，大于纽约；外围圈层（市域）人口密度小于东京。相比而言，上海中心城人口集聚度很高，而市域范围内人口密度较低，五大新城的常住人口密度平均在0.6万人/平方公里左右。

长期来看，上海需要逐步解决中心城区人口和功能过密问题，全面提升城市能级和核心竞争力，亟待培育新增长极。当前，五大新城正处于加速发展期。立足较好的城市建设基础、相对充沛的开发空间，将五大新城打造成为独立的综合性节点城市将有助于营造上海城市发展的新“动力”，构筑上海发展新优势。

数据说明：核心圈层（半径＜5KM)，中心圈层（半径＜20KM)，外围圈层（行政市域辖区)，上海大都市圈指上海市域及近沪地区

数据来源：《上海市城市总体规划（2017-2035年）》

▎有助于新城自身的不断迭代升级

上海新城建设进入3.0阶段，自身需要不断迭代升级。上海新城建设经历了3个发展阶段：1.0阶段是建设“卫星城”，主要目的是疏解中心城区人口，扮演“卧城”角色，但也导致了人口流动的“钟摆现象”，带来了巨大的交通压力。2.0阶段是建设“郊区新城”，主要目的在于解决职住平衡的基础上，打造相对独立、功能完善、各具特色的中等规模城市，“构建反磁力中心”，培育新增长点，松江新城是市级层面明确的第一个集中建设的郊区新城。但由于全市建设重心仍在中心城区，新城建设成效与目标要求仍有一定差距。当前上海新城建设进入了3.0阶段，即“都市圈新城”，以打造“独立的综合性节点城市”为目标，新时代经济高质量发展和长三角一体化的宏观战略背景赋予了新城建设新的历史使命和要求。都市圈新城的建设要求除了要实现过去提的产城融合以外，还要实现功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效等多重要求。

参考文献

王丹等，上海五大新城打造独立综合性节点城市研究，科学发展，第149期

诸大建，新城的综合、独立、节点，诸大建学术笔记，2月24日

丨开题2021：上海的人与新城

陈红艳，骆华松，宋金平，东京都市圈人口变迁与产业重构特征研究，地理科学进展，第39卷第9期

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易居研究院五大新城课题组